La digital economy rimane dipendente da una rete capillare di infrastrutture, fatta di cablaggi, tralicci e scavi, da cui nemmeno le tecnologie più innovative, come le connessioni satellitari, riescono per ora a prescindere. Dopo una lunga stagione di privatizzazioni, poteri pubblici e imprese sono improvvisamente tornati competere per il controllo degli asset nodali per la sovranità tecnologica degli Stati, la sicurezza nazionale e la competitività dei sistemi economici.
Il presente volume analizza il ritorno dell’investitore statale, le competenze delle autorità locali, gli spazi della pianificazione urbanistica, i procedimenti autorizzativi, gli strumenti per la condivisione e l’accorpamento delle infrastrutture, la normativa vincolistica, i poteri espropriativi, la disciplina dei canoni ed i rispettivi impatti sulla concorrenza. In definitiva, s’interroga sull’idoneità del vigente apparato normativo “emergenziale” (sviluppato, non a caso, con frequente ricorso alla decretazione d’urgenza ex art. 77 Cost.) a consolidare il settore sul medio-lungo termine, garantendo un proporzionato bilanciamento degli interessi di rilievo costituzionale e – per quanto riguarda il mercato – un’equa redistribuzione di valore lungo tutta la filiera industriale delle telecomunicazioni.
Francesco Dalla Balla è assegnista di ricerca presso il CIBIO - Dipartimento di Biologia cellulare, computazionale e integrata dell'Università di Trento.
Dall'epilogo (pagg. 184-190)
Premessa: l'integrazione verticale delle telecomunicazioni
[...] Da tempo, […] gli operatori telefonici registrano una strutturale crisi della redditività, derivante dal fatto che gli internet giants (fornitori di contenuti e servizi online) non compartecipano ai costi sostenuti dai gestori per il mantenimento e aggiornamento delle reti. Questa dinamica, in letteratura, è stata equiparata a un vero e proprio fallimento del mercato, che ha mostrato il dark side della concorrenza e, alla lunga, ha pregiudicato la capacità di promuovere gli investimenti necessari alla riqualificazione tecnologica degli impianti, evocando la necessità dell’intervento pubblico. Per converso, in controtendenza rispetto agli operatori “tradizionali” (gestori dei servizi all’utenza), il settore dei servizi all’ingrosso (wholesale-only) è stato fortemente incentivato dal diritto europeo e dalle politiche governative, acquisendo un significativo potere di mercato.
Nel complesso ne deriva che, da un lato, «rispetto alle controparti statunitensi e asiatiche, gli operatori tecnologici dell’UE non hanno attualmente le dimensioni necessarie per sostenere» gli investimenti necessari all’implementazione delle reti satellitari, dei servizi cloud, dei dell’IA. Per altro verso – nelle more dell’attivazione delle politiche auspicate dal c.d. “Rapporto Draghi”, sul presupposto «ingenti finanziamenti pubblici e privati» – il claudicante mercato domestico è costretto a misurarsi con operatori extra-UE che vanno acquisendo una crescente posizione forza in virtù, ad esempio, della superiorità tecnologica sulle reti satellitari, dell’integrazione verticale con le imprese della web economy o del preponderante controllo sull’infrastruttura fisica che consente il trasporto dei dati.
[…] Alla «narrativa globalista e liquida del ciberspazio» fa infatti da contraltare la dimensione solidamente infrastrutturale del «diritto di accesso alla rete», fatto «di penetrazioni nella terra per posare cavidotti […], di […] fibra ottica, di antenne che presidiano il territorio come il reticolo di una ragnatela». Perciò, per l’operatore, la PA è innanzitutto un importante possidente immobiliare, con cui interloquire per svilupparne l’estensione e la capacità degli asset. Anche con riferimento alla crescente – ma controversa – affermazione delle comunicazioni satellitari realizzate attraverso le costellazioni in orbita terrestre bassa (c.d. “LEO”) di Starlink, Eutelsat, OneWeb, Amazon ecc., l’Agenzia dell’Unione europea per il programma spaziale (EUSPA) ha sottolineato come il pieno sviluppo delle relative potenzialità non possa prescindere dall’interconnettività con l’ecosistema terrestre (c.d. «architetture di rete ibride» o «NTN+»). La concorrenza delle reti satellitari, specie nel caso degli operatori che già offrono servizi individuali in abbonamento ai privati, ambisce – per ora – a porsi quale potenziale antagonista dei piani governativi per la copertura delle c.d. “zone bianche” (suscitando i legittimi interrogativi degli operatori rispetto alla futura redditività delle infrastrutture fisiche installate, grazie al sostegno pubblico, nelle aree di scarso interesse per il mercato), ma non esautora l’infrastruttura terrestre. Perciò, proprio nel momento in cui gli Stati nazionali sembrano più in affanno nell’inseguire lo sviluppo del 5G NTN (non-terrestrial networks), l’integrazione sul modello delle c.d. «reti ibride» potrebbe forse offrire una rinnovata centralità ai beni pubblici, le cui condizioni d’accesso continuano a rivestire una certa influenza quale strumento di monitoraggio e governo del settore, aiutando il legislatore nell’affannosa ricerca di nuovi mezzi di controllo del mercato e dei suoi players.
Macro o micro-economie?
Secondo ISPRA, in Italia nell’anno 2023 erano attivi all’incirca 85.000 impianti SRB a servizio della telefonia mobile, con un trend in costante crescita. A subire un forte incremento sono stati, in particolare, i siti SRB, per effetto della progressiva estensione della rete 5G, che – utilizzando bande di frequenza più alte – richiede una maggiore prossimità dell’utente alla sorgente e dunque impone una maggiore capillarità dell’infrastruttura fisica. Dei circa 58.000 siti SRB censiti dall’Istituto, la gran parte (circa 49.000) sono di proprietà delle tower companies (ovverosia di imprese del segmento wholesale-only), sicché – perlomeno con riferimento alla rete mobile – solo una porzione marginale dell’infrastruttura fisica è ancora effettivamente controllata dai gestori della rete. Il dato che desta maggior curiosità, tuttavia, è l’impegno che il legislatore ha profuso con riferimento a un tema apparentemente marginale rispetto alle “macro-dinamiche” dell’«ecosistema» delle telecomunicazioni, vale a dire l’aggiudicazione delle concessioni amministrative per l’uso del suolo pubblico (e i relativi canoni), con una frenetica successione di interventi normativi (oltre, naturalmente, all’abrogato art. 93 del d.lgs. n. 259 del 2003, la materia è stata successivamente riformata con l’art. 68 del d.lgs. n. 70 del 2012, l’art. 64 della l. n. 221 del 2015, gli artt. 12 e 15 del d.lgs. n. 33 del 2016, l’art. 12 del d.l. n. 135 del 2018, la l. n. 12 del 2019, la l. n. 160 del 2019, il d.lgs. n. 207 del 2021, l’art. 40 del d.l. n. 77 del 2021, la l. n. 108 del 2021, il d.l. n. 36 del 2022, il d.l. n. 13 del 2023, il d.lgs. n. 48 del 2024). A livello europeo, il medesimo ambito è stato dapprima specificamente oggetto della dir. (UE) n. 61 del 2014 e, successivamente, ha trovato collocazione organica nella dir. (UE) n. 1972 del 2018 (Codice europeo delle comunicazioni elettroniche).
La legislazione primaria ed europea non esauriscono peraltro il novero delle fonti che concorrono a plasmare la materia, che interferisce con l’autonomia regolamentare e impositiva dei Comuni, delle Province e delle Regioni, cui spetta definire l’entità delle tariffe locali, amministrando altresì le procedure (e le condizioni) di scelta del contraente privato (locatario, superficiario o concessionario), sulle quali a tutt’oggi manca un’univoca cornice legislativa.
A questo complesso intreccio normativo ha fatto seguito la germinazione di atti e formanti di varia specie, che – nel comune obiettivo di uniformare e indirizzare l’interpretazione delle norme – hanno formalizzato soluzioni spesso discordi, coinvolgendo il Presidente del Consiglio dei ministri, l’Associazione nazionale dei Comuni italiani, l’AGCOM, il Dipartimento per la trasformazione digitale e gli operatori privati. Da ultimo, le difficoltà ermeneutiche hanno suscitato l’attenzione della Corte costituzionale, oltre che – ovviamente – della Magistratura amministrativa e di quella ordinaria.
Nonostante questo collettivo e intenso lavorio, tuttavia, il settore ancora arranca alla ricerca di uno stabile equilibrio.
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